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关于我市农村土地流转情况的调查与思考
来源：中国国民党革命委员会湖南省委员会 作者：民革常德市委 编辑： 2009-11-05 00:00:00
一、我市农村土地流转的现状
（一）我市农村土地流转的总体状况
截止 2008年底，我市承包耕地面积624.27万亩，农村土地流转总面积为49.35万亩，占农村承包耕地总面积的7.9% ，涉及13.92万农户，占承包耕地农户总数的11.21％。按照土地流转形式划分,其中通过转包形式流转土地的面积为24.9万亩,占土地流转面积的50.46%；租赁的11.55万亩，占23.41％；转让的6.82万亩，占13.82％；互换的4.67万亩，占9.47％；入股的0.77万亩，占1.56％；其它形式的0.64万亩，占1.28％。按照土地流转期限划分，其中流转期限在1年以下的17.92万亩，占流转面积的36.32％；1-3年的11.32万亩，占22.94％；3-5年的6.87万亩，占13.92％；5-10年的8.18万亩，占16.58％；10-20年的3.48万亩，占7.06％；20年以上的1.58万亩，占3.18％。
（二）我市农村土地流转的基本特点
当前，我市农村土地流转总体上呈现出：流转进程趋于加快、流转主体趋于多元、流转形式趋于多样、区域差异趋于扩大等 4 个基本特点。
1.流转进程趋于加快。我市农村土地流转始于上世纪90年代初期，最初形式多为外出务工农民无偿请人代耕自己的土地，属于自发的零星流转；从 90 年代中后期开始农村土地流转逐步从自发向有组织、有规模转变；进入本世纪后，农村土地流转的目的性、组织化、规?；飨栽銮?，流转规模趋于扩大，流转进程趋于加快。我市农村土地流转面积从2001年的9.7万亩上升到2008年的49.35万亩，增长了4倍。
2.流转主体趋于多元。随着农村土地流转进程不断加快，农村土地流转已不仅仅局限于承包农户之间，较多的工商企业、产业化龙头企业、农民专业合作组织等也参与了农村土地流转，并逐渐成为农村土地流转的参与主体，农村土地流转参与主体多元化趋势凸显。
3.流转形式趋于多样。随着流转进程的不断加快和流转主体的日趋多元化，农村土地流转的形式也出现了多样化趋势。由过去以转让和互换为主的流转，逐步转变为转包、租赁、转让为主，互换和入股为辅，多种形式并存的状态，流转形式多样化趋势明显。
4.区域差异趋于扩大。由于不同区域的农业资源条件和经济社会水平各不相同，农业规模经营和产业发展水平参差不齐，对农村土地流转的认识千差万别，因此造成不同区域农村土地流转的规模和形式也各不相同，呈现明显的区域分布不平衡态势。
（三）农村土地流转中存在的主要问题
1.流转规模小。我市去年农村土地流转面积、涉及农户分别仅占总耕地面积、农户总数的7.9％、11.21％，户均流转面积为3.54亩，单体经营规模平均仅2.55亩。按照流转规?；?，单体经营规模在10亩以下的18.72万亩，占土地流转面积的73.3％，10-30亩的有3.4万亩，占13.3％，30-50亩的有2.27万亩，占8.9％，50-100亩的有0.72万亩，占2.8％，100亩以上的有0.43万亩，仅占1.7％。
2.流转范围窄。我市农村土地流转大多局限于本村范围内。其中组内流转18.36万亩，占土地流转面积的71.9％；村内跨组的有3.37万亩，占13.2％；乡内跨村的有2.12万亩，占8.3％；县内跨乡的有0.66万亩，占2.6％；跨县的有1.02万亩，占4％。
3.流转期限短。据调查摸底，我市2008年的土地流转中，近60％流转期限在3年以下，还有相当部分都是农户之间的自由转包，没有固定的期限，或者约定的期限很短，随意性较强。就是一些水稻、棉花、蔬菜的种植大户，也是采取一年一租的办法租赁农户土地。
4.流转行为滥。由于农民群众自我维权意识普遍较为淡薄，加之流转的规模小，效益低，且很多是在亲友之间流转。当前我市农村土地流转行为极不规范，突出表现在：农民自行流转多，批准备案的少；口头协议多，书面协议少；双方约定不明的多，约定明确的少；书面协议内容不规范的多，内容规范的少等。调查结果显示，目前我市的土地流转大多是农户之间凭口头约定或根本无约定进行，极少签订合同，2008年签订土地流转书面协议的2.34万份，仅占总流转起数的12.95％，流转合同鉴证6528起，仅占5.04％，相当部分都没有依法报发包方备案，由此而导致承包纠纷频繁发生，给纠纷调处造成了很大的困难。
二、制约我市农村土地流转的主要障碍因素
1.土地承包经营权不稳定，权能不充分。农民的土地承包经营权不落实、不稳定的情况较为普遍，大部分农民不肯轻易将土地承包经营权转出，怕一旦转出很难再收回，在一些地方甚至出现了流转萎缩的情况。据统计，桃源县2003年初全县农地流转面积达10.7万亩，参与流转的农户在2.8万户左右，而到今年9月，全县农地流转面积已减少到8.6万亩，参与流转的农户仅2.03万户，且还有继续减少的趋势。这就导致外出经商务工农民不得不在农忙季节回乡务农，影响了他们的经商务工收入，再加上往来交通费用，已经得不偿失；有的干脆将土地撂荒，白白浪费了有限的土地资源。而土地经营大户则因为得不到土地也不能扩大经营规模。其结果，不但制约了农业的规模化、产业化经营，而且影响了外出经商务工人员的经济收入，影响了农村剩余劳动力向非农产业的转移。
2.流转主体的恋土情结重。长期以来，土地既具有作为生产要素的经济功能，更要承担社会保障功能，致使农民恋土情结较重，把土地作为自己命根子的观念根深蒂固。分析农民的心理，主要有四种情形：一是认为只要有土地生活就有了保障，宁可粗放经营甚至不惜撂荒弃耕，也不愿将土地流转出去。特别是依附于土地的劳动力年龄明显偏大，文化素质明显偏低，恋土情结更重。据对汉寿县抽样调查表明，现在从事农业生产的劳动力超过40岁的占65％（另外还有11.7％的60岁以上的“非劳动力”的劳动力），初中及以下文化程度的占81.9％。二是认为国家实施了取消农业税、进行粮食直补等优惠政策，农民保留土地承包经营权后无任何负担，种田效益有所提高，农户不肯轻易放弃承包土地经营权。一些私下转出土地的农民又开始收回原流出土地自己耕种。石门县壶瓶山镇管山村21户举家外出的农民，也只有12 户将土地流转出来。三是随着市场竞争越来越激烈，农民非农就业难度增加，相当多的农民不得不把承包地作为自己最后的退路，而不愿意轻易转出土地承包经营权。四是对农村土地承包政策了解不深和对社会信用缺失的担心，认为土地转出后会丧失原有的土地承包经营权。这不仅仅是中部传统农业地区的独特现象，就是在发达的沿海江浙一带也比较普遍。就常德市而言，虽然这几年农民外出打工的比较多，打工收入所占的比重大，但全市除84万外出务工经商的劳动力外，也还有146万劳动力依靠土地为生，况且现在外出打工多是季节性的短工，“农闲务工，农忙回农”局面并未根本改变，目前，全市90%以上的外出打工的农民仍兼营农地或请人代耕。再者对于大多数平均受教育程度仅6.5年的农民，在快速发展的二、三产业中的确难以立足。既便是能够暂时找到非农就业，也相当不稳定，根本不能成为活命立身之本。所以农民既使非得将田地进行转出，转出期限也往往很短。
3.农地的比较效益不高。农地流转的目的在于合理配置农地资源，追求经济效益最大化。市场经济条件下利益驱动是农地流转的源泉和动力，而当前农地的比较效益不高是农地流转的重要障碍因素。据调查，2007年农产品的行情看涨，特别是种植棉花收益较高，带动全市棉花种植面积的大幅增加，但2008年棉花的行情不好，给广大棉农造成了很大的损失，农业的风险可见一斑。我们随机对桃源县100个通过流转取得土地的种田大户进行调查，其中除2户种植饲料作物、16户种植茶叶、水果等经济作物外，其它82户都是用来种植粮食作物，一个农户每年种植30亩粮食，所得收入还比不上一个普通的打工者。大多数种田大户之所以选择种植比较效益较差的粮食，虽然与农地流转期限较短，不可能安排种植受益周期较长的经济作物有关，但更重要的原因是受信息、技术和市场等多种因素的制约，进行种植业结构调整的选择空间较小。过低的农业比较收益和农业本身固有报酬递减规律，以及农业投资存在自然和市场的“双重风险”，使得各种资本缺乏对经营农村土地的利益驱动，造成农地流转市场需求不足，农地流转价格也难以提高。据我们对汉寿县所有参与了农地流转的承包户进行调查统计，农地转出收益在100元以下（含无收益）的农户占流转农户总数的82.12％；农地转出收益在300元以上的仅占流转户总数的0.67％。桃源县郑家驿乡287个承包户共转出田地1338亩，获流转收益48700元，亩平仅36.4元。因为农地转出收益过低，流转出田地的农户无利可图，大部分农户只得勉强将田地种上，更有少数农户宁肯将田地抛荒也不愿转给他人耕种。
4.农地流转市场发育不完全。一是农地流转的机制不畅，交易范围窄，成交的可能性小。农村土地的集体所有，客观上形成了土地多局限在村内流动，有些地方甚至局限在组内流动，跨村、跨乡、跨县流动所占比例较小。据调查统计，我市农村土地流转大多局限于本村范围内。其中组内流转18.36万亩，占土地流转面积的71.9％；村内跨组的3.37万亩，占13.2％；乡内跨村、县内跨乡、跨县的3.8万亩，仅占14.9％。二是农地交易中介组织缺失，供求信息分散，且传播渠道不畅，交易成本高。目前我市的土地供需信息基本上未形成区域网络，土地流转没有形成统一规范的市场，缺少中介组织，供需双方的信息不能及时沟通，往往出现农户有转出土地意向却找不到合适的受让方，而需要土地的人又找不到中意的出让者。三是农地流转行为不规范，导致了农地流转纠纷的增多。以我市为例，2008年签订农地流转书面协议的2.34万份，仅占总流转起数的12.95％，其中协议规范的不足流转总面积的4%，农户间农地流转大多是“隐性契约”、口头协议，私下进行自发性的流转，不遵循一定的程序和履行必要的手续，未通过流转合同来规范双方的权利和义务关系。即使签订了书面流转合同，也是内容不完整，在某些方面不具有法律效力，有的权责关系不明确，不按规范签订合同，有的擅自改变土地农业用途。这些为日后土地纠纷的调处埋下了许多隐患。目前一些地方出现的大量土地承包纠纷大都是上述原因造成的。
5.农地流转的外部环境不够协调。一是社会经济的发展水平较低。像我市这样的传统农业地区的经济总量小，特别是工业化水平低，二、三产业发展水平和城镇化水平低，这从根本上制约了农村土地承包经营权流转。二是农民就业空间狭小。农村劳动力文化素质低，转移就业能力较差，虽然目前农民的职业培训、就业指导、维权服务等机制在逐步健全，但大部分农民仍只能从事简单体力劳动，难以从其依附的土地上转移出去。三是农村社会保障跟不上。由于农村的养老、医疗、社会救助等保障机制不健全，农民主要还是依靠土地收入解决看病、子女上学、养老等问题，普遍将承包土地作为其生活保障的最后一道防线，对土地依赖程度高。四是引导和推动农地流转的政策和措施滞后。目前，我市还没有出台引导和推动农地流转的具体政策和措施，致使农地流转总体上处于自发无序状态。目前我市50亩以上成片流转的面积1.15万亩，仅占流转总面积的2.33％。
三、引导和推动我市农地有序流转的思考和建议
1.进一步落实和明晰农村土地承包经营权。我市应该继续把农村土地二轮延包后续完善工作作为农村的基础工作来抓，要下决心综合运用舆论引导、行政推动、经济调节、纪律约束、执法检查等各种手段予以推动，确保今年底全面完成扫尾任务，年底农村土地承包经营权证到位率达到95％以上。将农村土地二轮延包后续完善工作列入人大执法检查和基层党风廉政建设内容。
2.加快农村土地承包管理信息化系统建设。建立健全农村土地承包档案管理责任制，依法规范管理农村土地承包档案。加快建立农村土地承包管理信息库，逐步实现对农村土地流转信息的整理和发布，为土地流转市场的有效运作创造条件。
3.依法规范引导农村土地承包经营权流转。加强对农村土地流转的指导，完善农村土地流转合同、登记、备案等制度，促进农村土地承包经营权流转规范有序。鼓励农民采取转包、转让、互换、入股等形式流转土地承包经营权。支持农民以土地承包经营权入股组建农村土地股份合作社。以县、乡农村经营管理部门为依托建立农地流转服务中心，做好流转服务工作，大力培育土地规模经营主体。
4.切实做好农村土地流转纠纷调处工作。逐步推广农村土地承包纠纷仲裁试点经验，进一步加强信访接处工作，建立健全矛盾和纠纷的排查机制，妥善解决土地流转中出现的苗头性、倾向性问题，切实维护农民的合法权益和农村社会稳定，确保不因违反法律法规或政策、行政不作为、作风不实或措施不力而引发严重涉土群访事件甚至发生恶性案（事）件。
5.建立财政奖励补助和信贷扶持机制。各级政府要加大财政扶持力度，每年要在财政预算中安排一定额度的专项资金用于引导和推动农地流转的相关工作。对依托农业企业和农民专业合作社，符合农业产业化发展方向和产业扶持政策的农地流转，达到一定经营规模的，要给予资金支持。对促进农业结构调整和农民增收效果显著的农民专业合作社，要给予资金奖励。对农地流转后进行设施农业建设的，优先享受设施农业扶持政策。加大贷款扶持力度，信贷机构要加强对土地流转形成的规模经营主体的信贷支持，把规模经营主体作为信贷支农的重点，及时解决季节性、临时性生产经营资金问题。各级各类涉农扶持项目应重点向农地规模经营倾斜。
（一）我市农村土地流转的总体状况
截止 2008年底，我市承包耕地面积624.27万亩，农村土地流转总面积为49.35万亩，占农村承包耕地总面积的7.9% ，涉及13.92万农户，占承包耕地农户总数的11.21％。按照土地流转形式划分,其中通过转包形式流转土地的面积为24.9万亩,占土地流转面积的50.46%；租赁的11.55万亩，占23.41％；转让的6.82万亩，占13.82％；互换的4.67万亩，占9.47％；入股的0.77万亩，占1.56％；其它形式的0.64万亩，占1.28％。按照土地流转期限划分，其中流转期限在1年以下的17.92万亩，占流转面积的36.32％；1-3年的11.32万亩，占22.94％；3-5年的6.87万亩，占13.92％；5-10年的8.18万亩，占16.58％；10-20年的3.48万亩，占7.06％；20年以上的1.58万亩，占3.18％。
（二）我市农村土地流转的基本特点
当前，我市农村土地流转总体上呈现出：流转进程趋于加快、流转主体趋于多元、流转形式趋于多样、区域差异趋于扩大等 4 个基本特点。
1.流转进程趋于加快。我市农村土地流转始于上世纪90年代初期，最初形式多为外出务工农民无偿请人代耕自己的土地，属于自发的零星流转；从 90 年代中后期开始农村土地流转逐步从自发向有组织、有规模转变；进入本世纪后，农村土地流转的目的性、组织化、规?；飨栽銮?，流转规模趋于扩大，流转进程趋于加快。我市农村土地流转面积从2001年的9.7万亩上升到2008年的49.35万亩，增长了4倍。
2.流转主体趋于多元。随着农村土地流转进程不断加快，农村土地流转已不仅仅局限于承包农户之间，较多的工商企业、产业化龙头企业、农民专业合作组织等也参与了农村土地流转，并逐渐成为农村土地流转的参与主体，农村土地流转参与主体多元化趋势凸显。
3.流转形式趋于多样。随着流转进程的不断加快和流转主体的日趋多元化，农村土地流转的形式也出现了多样化趋势。由过去以转让和互换为主的流转，逐步转变为转包、租赁、转让为主，互换和入股为辅，多种形式并存的状态，流转形式多样化趋势明显。
4.区域差异趋于扩大。由于不同区域的农业资源条件和经济社会水平各不相同，农业规模经营和产业发展水平参差不齐，对农村土地流转的认识千差万别，因此造成不同区域农村土地流转的规模和形式也各不相同，呈现明显的区域分布不平衡态势。
（三）农村土地流转中存在的主要问题
1.流转规模小。我市去年农村土地流转面积、涉及农户分别仅占总耕地面积、农户总数的7.9％、11.21％，户均流转面积为3.54亩，单体经营规模平均仅2.55亩。按照流转规?；?，单体经营规模在10亩以下的18.72万亩，占土地流转面积的73.3％，10-30亩的有3.4万亩，占13.3％，30-50亩的有2.27万亩，占8.9％，50-100亩的有0.72万亩，占2.8％，100亩以上的有0.43万亩，仅占1.7％。
2.流转范围窄。我市农村土地流转大多局限于本村范围内。其中组内流转18.36万亩，占土地流转面积的71.9％；村内跨组的有3.37万亩，占13.2％；乡内跨村的有2.12万亩，占8.3％；县内跨乡的有0.66万亩，占2.6％；跨县的有1.02万亩，占4％。
3.流转期限短。据调查摸底，我市2008年的土地流转中，近60％流转期限在3年以下，还有相当部分都是农户之间的自由转包，没有固定的期限，或者约定的期限很短，随意性较强。就是一些水稻、棉花、蔬菜的种植大户，也是采取一年一租的办法租赁农户土地。
4.流转行为滥。由于农民群众自我维权意识普遍较为淡薄，加之流转的规模小，效益低，且很多是在亲友之间流转。当前我市农村土地流转行为极不规范，突出表现在：农民自行流转多，批准备案的少；口头协议多，书面协议少；双方约定不明的多，约定明确的少；书面协议内容不规范的多，内容规范的少等。调查结果显示，目前我市的土地流转大多是农户之间凭口头约定或根本无约定进行，极少签订合同，2008年签订土地流转书面协议的2.34万份，仅占总流转起数的12.95％，流转合同鉴证6528起，仅占5.04％，相当部分都没有依法报发包方备案，由此而导致承包纠纷频繁发生，给纠纷调处造成了很大的困难。
二、制约我市农村土地流转的主要障碍因素
1.土地承包经营权不稳定，权能不充分。农民的土地承包经营权不落实、不稳定的情况较为普遍，大部分农民不肯轻易将土地承包经营权转出，怕一旦转出很难再收回，在一些地方甚至出现了流转萎缩的情况。据统计，桃源县2003年初全县农地流转面积达10.7万亩，参与流转的农户在2.8万户左右，而到今年9月，全县农地流转面积已减少到8.6万亩，参与流转的农户仅2.03万户，且还有继续减少的趋势。这就导致外出经商务工农民不得不在农忙季节回乡务农，影响了他们的经商务工收入，再加上往来交通费用，已经得不偿失；有的干脆将土地撂荒，白白浪费了有限的土地资源。而土地经营大户则因为得不到土地也不能扩大经营规模。其结果，不但制约了农业的规模化、产业化经营，而且影响了外出经商务工人员的经济收入，影响了农村剩余劳动力向非农产业的转移。
2.流转主体的恋土情结重。长期以来，土地既具有作为生产要素的经济功能，更要承担社会保障功能，致使农民恋土情结较重，把土地作为自己命根子的观念根深蒂固。分析农民的心理，主要有四种情形：一是认为只要有土地生活就有了保障，宁可粗放经营甚至不惜撂荒弃耕，也不愿将土地流转出去。特别是依附于土地的劳动力年龄明显偏大，文化素质明显偏低，恋土情结更重。据对汉寿县抽样调查表明，现在从事农业生产的劳动力超过40岁的占65％（另外还有11.7％的60岁以上的“非劳动力”的劳动力），初中及以下文化程度的占81.9％。二是认为国家实施了取消农业税、进行粮食直补等优惠政策，农民保留土地承包经营权后无任何负担，种田效益有所提高，农户不肯轻易放弃承包土地经营权。一些私下转出土地的农民又开始收回原流出土地自己耕种。石门县壶瓶山镇管山村21户举家外出的农民，也只有12 户将土地流转出来。三是随着市场竞争越来越激烈，农民非农就业难度增加，相当多的农民不得不把承包地作为自己最后的退路，而不愿意轻易转出土地承包经营权。四是对农村土地承包政策了解不深和对社会信用缺失的担心，认为土地转出后会丧失原有的土地承包经营权。这不仅仅是中部传统农业地区的独特现象，就是在发达的沿海江浙一带也比较普遍。就常德市而言，虽然这几年农民外出打工的比较多，打工收入所占的比重大，但全市除84万外出务工经商的劳动力外，也还有146万劳动力依靠土地为生，况且现在外出打工多是季节性的短工，“农闲务工，农忙回农”局面并未根本改变，目前，全市90%以上的外出打工的农民仍兼营农地或请人代耕。再者对于大多数平均受教育程度仅6.5年的农民，在快速发展的二、三产业中的确难以立足。既便是能够暂时找到非农就业，也相当不稳定，根本不能成为活命立身之本。所以农民既使非得将田地进行转出，转出期限也往往很短。
3.农地的比较效益不高。农地流转的目的在于合理配置农地资源，追求经济效益最大化。市场经济条件下利益驱动是农地流转的源泉和动力，而当前农地的比较效益不高是农地流转的重要障碍因素。据调查，2007年农产品的行情看涨，特别是种植棉花收益较高，带动全市棉花种植面积的大幅增加，但2008年棉花的行情不好，给广大棉农造成了很大的损失，农业的风险可见一斑。我们随机对桃源县100个通过流转取得土地的种田大户进行调查，其中除2户种植饲料作物、16户种植茶叶、水果等经济作物外，其它82户都是用来种植粮食作物，一个农户每年种植30亩粮食，所得收入还比不上一个普通的打工者。大多数种田大户之所以选择种植比较效益较差的粮食，虽然与农地流转期限较短，不可能安排种植受益周期较长的经济作物有关，但更重要的原因是受信息、技术和市场等多种因素的制约，进行种植业结构调整的选择空间较小。过低的农业比较收益和农业本身固有报酬递减规律，以及农业投资存在自然和市场的“双重风险”，使得各种资本缺乏对经营农村土地的利益驱动，造成农地流转市场需求不足，农地流转价格也难以提高。据我们对汉寿县所有参与了农地流转的承包户进行调查统计，农地转出收益在100元以下（含无收益）的农户占流转农户总数的82.12％；农地转出收益在300元以上的仅占流转户总数的0.67％。桃源县郑家驿乡287个承包户共转出田地1338亩，获流转收益48700元，亩平仅36.4元。因为农地转出收益过低，流转出田地的农户无利可图，大部分农户只得勉强将田地种上，更有少数农户宁肯将田地抛荒也不愿转给他人耕种。
4.农地流转市场发育不完全。一是农地流转的机制不畅，交易范围窄，成交的可能性小。农村土地的集体所有，客观上形成了土地多局限在村内流动，有些地方甚至局限在组内流动，跨村、跨乡、跨县流动所占比例较小。据调查统计，我市农村土地流转大多局限于本村范围内。其中组内流转18.36万亩，占土地流转面积的71.9％；村内跨组的3.37万亩，占13.2％；乡内跨村、县内跨乡、跨县的3.8万亩，仅占14.9％。二是农地交易中介组织缺失，供求信息分散，且传播渠道不畅，交易成本高。目前我市的土地供需信息基本上未形成区域网络，土地流转没有形成统一规范的市场，缺少中介组织，供需双方的信息不能及时沟通，往往出现农户有转出土地意向却找不到合适的受让方，而需要土地的人又找不到中意的出让者。三是农地流转行为不规范，导致了农地流转纠纷的增多。以我市为例，2008年签订农地流转书面协议的2.34万份，仅占总流转起数的12.95％，其中协议规范的不足流转总面积的4%，农户间农地流转大多是“隐性契约”、口头协议，私下进行自发性的流转，不遵循一定的程序和履行必要的手续，未通过流转合同来规范双方的权利和义务关系。即使签订了书面流转合同，也是内容不完整，在某些方面不具有法律效力，有的权责关系不明确，不按规范签订合同，有的擅自改变土地农业用途。这些为日后土地纠纷的调处埋下了许多隐患。目前一些地方出现的大量土地承包纠纷大都是上述原因造成的。
5.农地流转的外部环境不够协调。一是社会经济的发展水平较低。像我市这样的传统农业地区的经济总量小，特别是工业化水平低，二、三产业发展水平和城镇化水平低，这从根本上制约了农村土地承包经营权流转。二是农民就业空间狭小。农村劳动力文化素质低，转移就业能力较差，虽然目前农民的职业培训、就业指导、维权服务等机制在逐步健全，但大部分农民仍只能从事简单体力劳动，难以从其依附的土地上转移出去。三是农村社会保障跟不上。由于农村的养老、医疗、社会救助等保障机制不健全，农民主要还是依靠土地收入解决看病、子女上学、养老等问题，普遍将承包土地作为其生活保障的最后一道防线，对土地依赖程度高。四是引导和推动农地流转的政策和措施滞后。目前，我市还没有出台引导和推动农地流转的具体政策和措施，致使农地流转总体上处于自发无序状态。目前我市50亩以上成片流转的面积1.15万亩，仅占流转总面积的2.33％。
三、引导和推动我市农地有序流转的思考和建议
1.进一步落实和明晰农村土地承包经营权。我市应该继续把农村土地二轮延包后续完善工作作为农村的基础工作来抓，要下决心综合运用舆论引导、行政推动、经济调节、纪律约束、执法检查等各种手段予以推动，确保今年底全面完成扫尾任务，年底农村土地承包经营权证到位率达到95％以上。将农村土地二轮延包后续完善工作列入人大执法检查和基层党风廉政建设内容。
2.加快农村土地承包管理信息化系统建设。建立健全农村土地承包档案管理责任制，依法规范管理农村土地承包档案。加快建立农村土地承包管理信息库，逐步实现对农村土地流转信息的整理和发布，为土地流转市场的有效运作创造条件。
3.依法规范引导农村土地承包经营权流转。加强对农村土地流转的指导，完善农村土地流转合同、登记、备案等制度，促进农村土地承包经营权流转规范有序。鼓励农民采取转包、转让、互换、入股等形式流转土地承包经营权。支持农民以土地承包经营权入股组建农村土地股份合作社。以县、乡农村经营管理部门为依托建立农地流转服务中心，做好流转服务工作，大力培育土地规模经营主体。
4.切实做好农村土地流转纠纷调处工作。逐步推广农村土地承包纠纷仲裁试点经验，进一步加强信访接处工作，建立健全矛盾和纠纷的排查机制，妥善解决土地流转中出现的苗头性、倾向性问题，切实维护农民的合法权益和农村社会稳定，确保不因违反法律法规或政策、行政不作为、作风不实或措施不力而引发严重涉土群访事件甚至发生恶性案（事）件。
5.建立财政奖励补助和信贷扶持机制。各级政府要加大财政扶持力度，每年要在财政预算中安排一定额度的专项资金用于引导和推动农地流转的相关工作。对依托农业企业和农民专业合作社，符合农业产业化发展方向和产业扶持政策的农地流转，达到一定经营规模的，要给予资金支持。对促进农业结构调整和农民增收效果显著的农民专业合作社，要给予资金奖励。对农地流转后进行设施农业建设的，优先享受设施农业扶持政策。加大贷款扶持力度，信贷机构要加强对土地流转形成的规模经营主体的信贷支持，把规模经营主体作为信贷支农的重点，及时解决季节性、临时性生产经营资金问题。各级各类涉农扶持项目应重点向农地规模经营倾斜。