就业是民生之本，是构建和谐社会的基础。全球金融?；⒁岳?，农民工“返乡潮”对我国现有的区域经济增长模式和就业模式提出了新的挑战。湖南省是一个劳动力输出大省，近年外出务工人员超过1200万。面临“中部崛起”机遇的湖南，在实现经济赶超的同时不能忽略就业问题，要将人口压力转化为人口红利，实现经济发展与充分就业良性互动。对此，民革湖南省委与湖南省政府经济研究信息中心成立联合课题组开展研究。

    一、湖南城乡一体化创业就业机制建立的进展。

    根据十七大的总体部署，我省“创业带动就业”工作在金融?；尘跋氯嫫炭玫礁骷墩蜕缁岣鹘绲南煊?。但是，与中心城区“创业型城市建设”、“创业大本营”等活动如火如荼的开展相比，广大乡村的“创业带动就业”工作遇到了更多的问题。究其原因，是城乡差异导致的创业就业资源的不均衡，建立城乡一体化创业就业机制成为当务之急。

    （一）我省农村劳动力就业出现多元化趋势。

    湖南就业任务繁重，特别是农村劳动力就业压力大。据省统计局抽样调查结果显示，2008年末全省户籍总人口为6845.20万人，其中农村户籍人口3959.95万人，占总户籍人口57.85%。预计未来几年，湖南城镇每年将有近百万新增劳动力需要就业，年度岗位供求缺口在四十万人左右，而农村需要转移就业的富余劳动力可能近千万。我省农村劳动力目前就业主要有三个途径：一是主要从事种植、养殖等农业及相关行业，有时进行“季节性转移”，农闲时务工或经商；二是“离土不离乡”的就地转移，转入本地的非农产业部门；三是“跨地域流动转”，真正背井离乡，进城务工，完全脱离农业向其它产业转移?！翱绲赜蛄鞫啤蹦壳袄此祷故桥┟裨鍪盏囊桓鲋饕揪?。2008年，我省农民跨省转移就业收入占到了工资性收入的44%（见图1）。但这种跨地域流动也带来了包括城市管理、农村家庭结构分散、留守儿童等在内的一系列经济社会问题。特别是国际金融?；蟮呐┟窆し迪绯逼惹行枰卣苟嘣鸵登?。通过对浏阳调研发现，该市农村劳动力76万，其中有45万人在本市的花卉苗圃等农村多元化经营和烟花鞭炮等非农产业实现转移就业。其中，从事花炮行业的占30万，从事花炮相关产业的10万；其他如生物医药、机械制造、矿产冶炼、食品加工、竹木加工、花卉苗木等约5万人。城乡一体化创业就业在这里得到了生动的诠释。

    （二）湖南县域小城镇经济的发展带动了农民创业就业。

    2009年一季度以来，我省农民工资性收入出现明显结构性变化，农民从本地劳动所得收入已经超过了从省外从业所得，达到52%。这表明省内经济发展对农民创业就业的带动力正在逐渐加强。从增速来看，2006年至2009年一季度农民工资性收入中“乡外县内”收入增速远远高于其他（见图2）。这表明，小城镇经济特别是县城经济的活力和就业吸纳能力开始释放出来。一方面，小城镇创业就业的成本低于城市，方便利用农村人力、自然资源，吸引城市投资；另一方面，小城镇能起到聚集资源形成区域核心，从而带动辐射农村的作用。县域内企业多属劳动密集型行业，为当地劳动力提供了容量大、门坎低、灵活多样的就业渠道。农民采取离土不离乡的就业方式，务工、务农两不误。打破了农村劳动力长期向城市和发达地区单向转移的旧格局，实现双向流动和双向就业的重大转变。

    （三）利用回流劳动力资源推进了创业就业。

    在户籍制度短期无法改变的现状下，劳动力回流是必然趋势。充分利用回流农村劳动力的资金、技术、信息、意识等资源，调动起他们创业热情，能有效促进三次产业在城乡科学布局、合理分工、优势互补、联动发展，进一步带动本地经济发展，创造更多的就业机会。一是兴办规模种植业、养殖业、农产品加工业，延长农业产业链条，将小农户与大产业、小生产与大市场有效对接起来，形成一批带动力强的农业产业化龙头企业。二是利用在城市和大中型企业工作的经验与技术，兴办二、三产业，积极发展为大中型企业服务的配件配套企业，促进产业发展的合理分工。如嘉禾县农民在沿海地区从事铸造业，形成“铸造湘军”劳务品牌，之后利用一技之长开始创业，至2005年底，嘉禾县袁家镇人在珠三角地区就开办了268家铸造厂，产品占该地区市场份额的46%。近年来又纷纷回乡创业，建成了颇具规模的嘉禾“铸造工业一条街”。三是利用自身亦工亦农亦商的特点，积极参加合作组织和中介组织，成为经纪人或农民合作经济组织带头人，通过农产品和生产资料购销、传播信息以及开展技术承包、推广新品种新技术、跑流通市场、兴建特色种养基地和科技示范园等，有力促进工业和农业、城市和农村、农业和商业的有机衔接与结合。

    二、湖南城乡一体化创业就业机制构建存在的问题。

    （一）城乡基础设施的差距。 

    尽管近年湖南新农村建设取得了显著成效，但是城乡基础设施仍然存在着较大的差距，并且这种差距还在进一步拉大。2008年我省农村固定资产投资为654.8亿元，占全社会固定资产投资比重为11.6%，比2000年下降了近17个百分点。基础设施建设的落后给县域小城镇创业就业带来诸多影响：一是由于县城基础设施相对落后，其便利、舒适程度远远不如城市，企业即使开出远高于中心城市的工资都很难招到有技术、有经验的人才。二是增加了物流成本。交通设施不完备、加上地域大的特点，使得物流企业和社会资本投资意愿不强，给原料采购、产品的配送和售后增加了更多的时间成本和物流成本。三是县乡及农村地区电网、供水系统以及通信设施的运行能力相对薄弱，给创业生产经营带来了更多的困难。

    （二）融资体系的城乡不均衡发展。

    县级以下地区在资金方面的短缺较城市有过之而无不及，创业者很难贷到资金进行生产性经营和创办企业。一是金融体制改革滞后。长期以来，农村资金主要流向城市，供给农户和中小企业的资金短缺，贷款的供给渠道主要是农村信用社。而农信社不仅贷款利息高，而且主要是抵押贷款，信用贷款的额度有限。初创企业缺乏抵押物，企业往往只能依靠自身积累来扩大经营，发展速度缓慢。二是政策上的扶持力度不够。中小企业信用体系、担保体系、中小企业专项资金等扶持政策都更多的偏向于中心城市，专门针对小城镇企业创业发展的扶持政策相对较少。

    （三）用地机制的城乡差异。

    在县域小城镇创业获取生产经营用地时，往往会遇到用地指标少、出让价格高的问题。一是城乡发展规划脱节，很多地方用地指标较多地留在城市，用于城镇的少；在城镇用于规模较大企业的多，用于小企业的少。二是没有区别耕地与非耕地。我省许多地方以山地、丘陵为主，耕地所占的比例较小。严格?；じ睾徒谠际褂猛恋氐恼咝枰峋鲋葱校钠?、荒岗、荒滩应与耕地有所区别。三是征地纠纷较多。一些企业因被征地农民闹事等问题影响生产经营。由于“地难批”，很多县级以下企业创业初期都是租用厂房或民房,或是用自家住房进行生产运营,这对正规化作业和管理不利,当需要进一步扩大生产经营规模时,就受到用地问题的制约。

    （四）创业企业社会经营成本偏重。

    目前，县及县以下地区的创业环境比城区更加恶劣，还处于尴尬的“边缘化”地带。一是社会、市场环境不佳，政府监管力度不够。县及以下地区相对法律意识薄弱，存在社会黑恶势力扰乱市场经营的现象。而基层政府对市场监管和社会安全维护不到位，无法确保创业经营稳定有序的环境。二是基层税费负担偏重。从调查来看，县城及以下地区创业要跑的部门多，各种证明、评估、许可、规划、设计、登记等手续繁多且都要收费，增加了创业成本。在加强监管的旗号下,行政性收费项目越来越多,动不动就罚款,企业税费和?？罡旱Ｌ?。而且越是贫困落后地区“吃拿卡要”的现象就越严重。三是重招商，轻创业。地方政府往往制定一系列鼓励和扶助外来投资发展的优惠政策,但本地创业往往享受不到这些优惠。四是优惠政策被基层部门分成现象较多。县及以下企业要获得中央、省市的优惠政策支持一般要通过基层部门的上传下达，有些地区存在基层部门分成的潜规则。通常，企业能拿到扶持资金的60%-70%就很不错了。

    三、湖南构建城乡一体化创业就业机制的建议。

    我们认为，我省农村劳动力就业要以县域小城镇“创业带动就业”为着力点，进一步建设城乡经济社会发展一体化创业就业机制。

    （一）以发展县域小城镇创业经济为重点，构建城乡一体化创业就业机制。

    重点加强小城镇特别是县城的基础设施建设，按城乡一体化要求，坚持“高标准、高起点、区域性、长远性、可持续发展”的原则，科学规划小城镇区域发展布局，打造环境优美、交通便利、生产生活设施完备、教科文卫齐全的宜居宜业良好环境，形成城乡一体化创业就业发展的优良平台。鼓励回乡农民到小城镇创业，发展二、三产业特别是农产品加工业；鼓励农业产业化龙头企业到城镇布局，形成一批具有规模效益、品牌效应和有产业集聚力的农业产业群，从而带动同类行业、关联行业创业发展；利用本地回流农民工的技术特长积极承接产业转移，发展劳动密集型、资源密集型工业；利用本地资源优势，鼓励创业发展旅游、居住、休闲、娱乐等产业，为周边大城市提供功能服务，从而吸纳本地劳动力就业。

    （二）规划打造县域产业带、产业链，引导城乡创业就业资源积聚。

    要立足当地资源条件、环境优势、人文特色等，因地制宜，合理规划，精心布局，打造县域特色产业带、产业链，引导创业就业。我省几种不同的模式已见雏型：一是依靠传统产业的发展创业就业。以浏阳为代表，围绕传统烟花鞭炮产业积极做大做强。二是依靠本地资源禀赋创业就业。以湘西为例，借鉴丽江等地的扶持政策，鼓励本地居民参与旅游产业创业。三是依靠积极的创业意识和氛围推动创业就业。以邵东为代表，形成了对外辐射、向内聚集的良好创业就业态势。四是依靠劳动力回流和承接转移创业。以嘉禾铸造业和永州等县的纺织业为代表，形成产业承接创业模式。

    （三）调整结构，创新渠道，多形式推进城乡一体化创业就业。

    以开发主体农业、立体高效农业和优化农业结构为宗旨，大力调整农村种、养殖业结构、发展种植、畜牧、林木等特色农业，走“工、农、商、种、养、加”一体化的路子，扩大了农村就业容量；鼓励农村居民灵活就业，积极开展创建充分就业社区、充分就业村、农村劳动力充分转移乡镇活动，引导和鼓励农村居民从事非全日制、家庭作坊式、承包经营生产等适合农村就业的工种，并实行相应的工资支付方式、劳动关系形式、社会保险政策；设立创业就业免费孵化基地，在集中的区域或者市场对缺乏资金的人员实施第一年或前几年免租金经营优惠措施，推动创业就业活动推进；改革城镇管理制度，在县城有序引导“地摊经济”发展，由过去的禁止改为管理疏导的方式，资兴等地已经有了较好的尝试；公益性岗位安置就业，将公益性岗位的范围延伸至行政村，对就业困难人员实行援助安置。

    （四）改善环境，培育市场，构建城乡一体化的创业就业服务平台。

    整治、优化县域创业经营环境，建立城乡统一、内外开放、平等竞争、规范有序的发展平台。一是坚决打击当地黑恶势力，杜绝强买强卖现象，创造安全、稳定的环境。二是在县域小城镇中开展费改税、费归税的改革，清理取消不合理的收费，禁止乱罚款；废除各部门行政性收费和?？钭允兆灾Ш褪罩Я教跸咛逯?，凡是提供公益性服务的部门单位由政府预算经费供养；设立县级“一站式”服务中心，严格规定时间集中办结各项行政业务。三是根据各县情况制定年营业额标准，实施税费免征制。例如设定10万年营业额以下企业免征各项税费，为县域企业发展提供宽松的环境。四是培育发展城乡一体化劳动力市场。拓展城区中心市场服务范围，实现与县域经济发展的联动，积极为县域企业引进人才；在镇、村搭建就业服务平台，实现信息共享，提供便捷、高效、优质的就业服务。

    （五）加强完善城乡一体化的创业就业扶持政策体系建设。

    鼓励各级政府制定优惠政策和措施，对农村创业开通绿色通道，降低创业门槛。在用地方面，创业投资办厂可实行年租制，租金标准按省政府最低?；ぜ凼杖?；在税收方面，对投资生产型和服务型企业的，按照“三年免税、五年减半”的方法，减免行政性收费、工商管理费及企业所得税；在注册方面，下放登记注册管辖权，个体工商户可以到乡镇工商所办理登记注册手续，对注册资金足额到位有困难的公司制企业，实行分期缴付制；在贷款方面，对农民创办企业并符合相关条件的，财政对其贷款给予50%贴息。为破解农民创业的资金制约，鼓励银行以“有知识、有技术、有能力”的返乡农民为扶持对象，提供创业贷款，以“扶持一人创业、带动多人就业”为目标，实行“个人直贷、政府担保、联保互助”的运作模式。