城乡建设一体化的基本理念是打破城乡分割的体制和政策，促进城乡间生产要素流动，缩小城乡差别，使农村与城市一样共享现代文明，以实现城乡经济、社会、环境的和谐发展。统筹建设城乡一体化的基础设施体系，实施农村社区化建设是建设新农村的关键之举。根据这一思路，本课题组围绕着基础设施建设这一基点，通过查阅文献，并赴株洲进行实地调研，形成了本调查报告。

    一、湖南省农村社区化建设现状调查

    1、湖南省农村社区化建设现状

    我省农村社区化建设工作是在省民政厅的组织下进行的。省民政厅从全省不同地域、不同经济发展水平的122个县（市、区）中，挑选了长沙市开福区、浏阳市，常德市临澧县，怀化市通道侗族自治县，益阳市南县，岳阳市平江县，邵阳市洞口县、株洲市芦松区等8县（市、区），作为全省农村社区建化设试点县（市、区），其中，将开福区、浏阳市、临澧县申报为“全国农村社区建设实验县（市、区）”。调研证明，湖南农村社区建设试点工作，进展顺利，农村社区雏形已经形成，运行机制基本确立，社区服务已经开展，农民群众开始受益。服务农民群众的“敞开式办公、一站式服务、一次性受理”等相继运行；提高农民生活质量的“改水改厕工程”、“沼气工程”、“绿化工程”、“自来水入户工程”、“公路入户工程”等成效显著；提高农民科学文化素质的“农民讲习所”、“农民学?！钡人媸笨玻换钤九┟裎幕畹摹芭┟窬缭骸?、“农民书院”、“图书阅览室”、“农民健身场”、“农民文艺宣传队”等活动经常举行。农村社区开始成为农民的精神家园、后勤之家和交往场所。

    2、湖南省农村社区化建设的基本模式

    湖南3个全国农村社区建设实验县（市、区），共有19个试验村。这19个试验村的农村社区建设模式，可简要表述为“一会一中心六站”。

    “一会”：即把农村社区建在村上，实行村委会和农村社区合二而一，参照和仿效城市“居民委员会”改为“社区居民委员会”的做法，将原“村民委员会”改为“社区村民委员会”。

    “一中心”：即在社区党组织和社区村委会之下设立“社区服务中心”。

    “六站”：即在社区服务中心之下，设农业科技、扶贫帮困、文化教育、医疗卫生、法律、关心下一代等6个基本服务站。在服务站的设立上，因村而异，其名称和数量不强求统一。各实验县村均制定了《社区服务中心工作制度》、《社区服务中心工作人员服务规范》、《农业科技服务站工作职责》、《文化教育服务站工作职责》、《扶贫帮困服务站工作职责》、《医疗卫生服务站工作职责》、《法律服务站工作职责》、《关心下一代服务工作职责》等规章制度。

    3、湖南省农村社区化建设的主要措施

    我省在城乡建设一体化方面，围绕推进农村社区化建设工作，主要做了以下几方面工作。一是各地将农村社区化建设列为各地重点工作。将推进农村社区建设试点作为年度农村工作的一个重点进行部署。二是领导带头办点。每个试点村至少安排了一名市级领导和五个后盾单位联系帮扶，其中三个新农村建设综合示范片分别由市委书记、市长和分管副市长联系。三是纳入政绩考核。制订了《2009年度县市区基层民主建设绩效考核评分细则》，将农村社区建设试点工作纳入年终对县市区政府政绩考核的重要内容。四是多方筹措建设资金。采取市、县两级财政补助一部分、帮扶后盾单位支持一部分、相关主管部门援助一部分、社会各界捐助一部分、试点村自筹一部分的办法解决。年内具体到每个村的帮扶资金都将超过100万元。

    4、湖南省农村社区化建设的基本经验

    湖南省农村社区化建设主要有以下几方面的经验：

    一是党政推动。3个县（市、区）被确定为全省、全国的实验县（市、区）后，普遍建立了县（市、区）领导联点扶建制度，县（市、区）委书记、县（市、区）长，直接指导一个村，具体组织开展农村社区建设。同时明确规定，乡（镇）党委书记、乡（镇）长为试点工作第一责任人。

    二是部门支持。在各县（市、区）委、政府批准下发的《农村社区建设试点工作方案》中，明确规定了县（市、区）委组织部、宣传部、民政局、财政局等职能部门和妇联、共青团、工会、老龄委等单位的具体职责和硬性任务。

    三是结对帮扶。在开福区，区里确定2个先进城市社区和1个农村社区结成对子。全区共安排了6个城市社区以2对1的形式，帮扶3个农村社区。每个结对村子经常相互走访，进行交流。在浏阳市和临澧县，均安排了一个城市社区与一个农村社区结对。农村、城市社区之间的交流，不仅帮助了农村社区，也为城市社区建设注入了新的生机和活力。

    四是资源整合。实验县（市、区）在党委、政府的统筹安排下，按照农村社区化建设的要求，将新投入的新农村建设资源、政府公共服务资源、村委会原有资源、部分学校撤并的闲置资源、企业改组改制后的闲置资源等各项资源进行有效整合，解决农村社区化建设的资源不足问题。

    五是依靠村民。3个实验县始终把相信村民、依靠村民，作为农村社区建设的出发点和落脚点，试点中诸如社区如何建、机构如何设置、机构管理班子由哪些人来组成之类的重大问题均由村民会议或村民代表会议讨论决定，充分发挥了全体村民在社区建设中的积极性和主动性。

    二、湖南农村社区化建设中存在的问题及原因

    虽然我省的农村社区化建设已经取得了非常丰硕的成果，也存在着一些不足和待改进的问题，主要表现在以下几个方面。

    1、农村社区化建设内容简单

    在当前的农村社区化建设中，存在很多过于理想化和简单化的情况。部分农村在社区化建设中不能切实结合本村庄生产生活实际和聚落分布、农田管理等事实状况，合理规划农村社区化建设的范围，没有按照地域相近、规模适度、有利于中心村发展和开展服务的原则,划定社区地域范围、涵盖村庄数量、管辖家庭户数，建设比较盲目，缺乏应有的科学性。

    另外，在调查中我们发现，很多村庄过分重视社区中心和行政中心建筑的修建，忽视了农村生产生活中与农民切身利益相关的文化、医疗设施的建设和投入，把社区化建设等同于建设一个村中心，建设内容单一。影响了农村社区化建设的质量。

    2、农村社区化建设制度欠缺

    基础设施、公共设施是与农民的生产生活联系最密切的建设部分，建设好坏直接关系农村社区的功能发挥。但当前的农村社区化建设过程中，作为最重要和最基础的一环的基础设施与公共设施的建设，缺乏政策和机制保障。政府相应的职能部门没有相应的政策出台，更没有成熟持续的资金投入机制，使得农村社区化难以走上制度化、规范化、专业化的道路。各采取对口部门援建、帮建。在没有专项资金和相应政策的情况下，对口援建不失为一个好的方法。但是这种方式缺乏持续性和稳定性，很难形成持续的资金投入和政策扶持，一旦对应的职能部门不能很好的履行，这些基础设施的建设很难成功。

    3、农村社区化建设动力不足

    农村社区化建设的是否成功在很大程度上也取决于其农村社会自身的内在动力。决定这种动力强弱的主要是村级自身经济能力和全体村民的参与程度。调查中发现，在这两个方面，都存在着严重不足。从村级经济能力来看，很多村落的经济发展水平还不是很发达，村级收入有限，在合理之处后很难拿出多余的资金来进行农村社区化的建设，经济力量不足，缺乏内在动力；从村民的参与程度来看，村民本身对农村社区化建设缺乏必要的了解，社会共同参与意识等还有待完善和提高，部分村民和少数村庄对于农村社区化建设的积极性不高，缺乏主动性，进展不顺利。这些因素导致农村社区化建设内在动力严重不足，造成农村社区化建设进展缓慢。

    4、农村社区化建设资金不足

    当前的农村社区化建设的资金来源，主要是靠政府拨款，资金来源简单。在当前没有规范性制度保障的前提下，政府拨款有限，投入不足。受经济发展水平限制，村级经济收入也相当有限。加上受各方面的条件的限制，资金筹措能力非常有限。在这种状况下，农村社区化建设所有获取的资金非常有限，远不能满足农村社区化建设对资金的需求，严重影响农村社区化建设进程。

    导致这些问题存在的原因十分复杂。从调研情况来看地，主要集中在以下几个方面：

    一是对农村社区化建设的认识不够全面。这主要体现在以下几个方面：首先是规划理念落后。当前农村社区化建设过程中，部分地方没有从经济社会统筹发展的角度统筹考虑社区空间布局，使得农村社区不能形成分工明确、梯度有序、开放互通的空间结构体系。其次是对农村社区建设内容的认识简单化，不能形成农村社区化建设包括同步推进交通、供水、电力、通讯、燃气、公共服务等基础设施建设以优化农村生产生活环境和公共服务环境的建设观念。很多地方，对农村社区化建设还只是一个粗略模糊的印象，没有形成统一清晰的概念，导致实际建设过程中建设内容简单，影响了农村社区化建设的实际效果。

    二是体制与政策方面的原因。从政府层面来看，决策层尚没有制定出专门的政策法规来规范和指导农村社区化建设，没有政策上的有利条件，农村社区化设就存在很多合法性和有效性、权威性方面的问题。这对农村社区化建设的长远、持续发展而言非常不利。只有有了政策保证，农村社区化建设的道路才能走得更加顺畅。

    三缺乏农村社区化建设资金投入机制。在我省农村社区化建设过程中，政府和村级本身还没有找到多元、持续、充足的资金来源，未形成合理的制度设计将村民自筹、村级财政、政府拨款、对口援建资金以及农村金融等各种资源有效进行整合，农村社区化建设的资金投入机制还未形成，导致农村社区化建设缺乏长期稳定有效的资金支持，严重阻滞我省农村社区化建设的进程。

    三、继续推进我省农村社区化建设的几点建议

    针对上述存在的问题，要快速推进我省农村社区化建设的进程，必须注意做好以下几个方面的工作。

    1、深化认识，加强各级组织管理

    农村社区化建设就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境?；?、社会事业发展的一体化，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使城乡经济社会全面、协调、可持续发展。

    ①村庄规划是农村社区建设的指导性文件。科学的村庄规划既是实现农村社区科学发展的前提，也是各级政府推进新农村建设的“牛鼻子”。各级政府要加大对农村社区化建设的规划投入，抓紧组织编制科学、规范、合理、操作性较强的农村社区化建设规划，研究制定《农村社区建设规划导则》和《农村住宅通用图集》之类的规范性文件，有效指导农村社区化建设。

    ②各级政府要成立农村社区化建设领导小组，切实加强对工作的组织协调。同时各县(市、区)成立农村社区化工作领导小组办公室，按照突出重点和兼顾面上相结合、定性考核和定量考核相结合的原则，对各地推进农村社区化工作进行考核。

    农村社区化建设过程中也要坚持以点带面、示范带动。选择一些经济条件比较好的村、移民村、新建村、近郊村和一些富?；刃惺缘悖泄婊陆ㄒ慌弑曜嫉男】敌麓迨痉兜??；剿髋┐迳缜ㄉ璧男路椒ㄐ峦揪?，通过抓点带面，创造模式，逐步推开。

    ③村庄规划应着眼于农民生活质量的本职改善和农村社会的全面进步，根据村庄的不同类型，综合考虑人口的自然增长，农村富余劳动力的转移和村庄分布的调整以及自然地理条件、耕作半径等因素，合理确定村庄规模，统筹规划村庄布局，合理安排农村基础设施、公共服务设施和住宅布点，创造体现农村建设特色的村庄空间形态。

    2、统一规划，促进农村全面发展

    村庄规划应注重农村公共服务设施和基础设施建设。要规划和建设好“三大中心”、“三大场所”和“六条管线”?！叭笾行摹笔侵肝幕疃行摹⒋迕裥菹兄行暮鸵搅莆郎裰行?。“三大场所”是指托儿所、敬老院和超市市场。“六大管线”是指公交线、宽带线、电话线、有线电视线、自来水管、排水管等。通过基础设施和公共服务设施的建设，完善农村社区的功能，实现新农村的建设目标。

    村庄规划应重视农村公路建设和水利设施建设规划。首先是加强农村公路等级化建设规划，实现县县高速路，乡乡沥青路，村村水泥路，户户硬化路，形成布局合理，畅通便捷，优质高效的城乡客运一体化网络。其次，把水利建设、国土整治、农业综合开发等相关项目向规划确定的重点区域布局，将各相关项目资金拼盘配套实施，集中成片地整体开发治理农田，并完善水利排灌和道路配套网络。

    3、整合资源，有效使用涉农资金

    随着社会发展，政府对“三农”的投入不断增加，有力地促进了农业、农村经济发展和农民增收，这也是今后实施村庄规划的重要资金来源，为提高财政资金的使用效率，建议根据规划分类实施的需要、按项目统筹使用资金。建立项目资金帐户、有效管理项目间的资金往来，避免资金的流失。

    ① 明确支农资金整合范围，适当归并资金分类。从明确支农资金整合的范围、对象入手，加强对整合支农资金的政策宣传、强化对支农资金整合工作的组织领导?？梢灾鸩浇钟懈飨钪┳式鸢葱灾使椴⑽┮瞪?、管理服务类、灾害救助类、生态环境类、农村生活类和农民收入等五大类。属于相同性质的资金都可以进行整合，归并为一项资金。

    ② 强化地方政府责任，下放资金分配权。针对农业和农村建设项目点多面广、涉及千家万户、投资规模相对较小、监管难度较大等特点，在明确规定转移支付资金的使用范围、比例，将农业建设项目的决定权、资金分配权下放给县级人民政府，以利于因地制宜、统筹安排，提高资金的使用效益。

    ③遵循人、财、物配套的原则，建立健全资金投入机制，专款专用，完善农村社区基础设施，改善农村社区环境，为农村社区建设注入活力。

    ④实行项目资金财政直拨，县级报帐制度。投向农村社区建设的资金，按项目的隶属级次直接拨至项目承建单位。实行县级报帐，各级财政投入项目的资金（包括乡镇应负担的资金）汇入县财政专户，县财政落实专人负责，根据工程进度及时将资金拨至承建单位，工程竣工验收后，县财政即把项目完工形成的资产移交给有关单位使用和管理。

    ⑤加强涉农资金的全面监管，实施项目绩效评价制度。制定刚性的财政支农资金管理办法，实行严格的项目绩效评价体系和责任追究制度，上级主管部门和县级财政部门要开展经常性的监督检查，通过开展支农资金绩效评价、支农资金使用情况分析，强化支农资金管理，提高财政支农项目建设质量和资金使用效益。

    4、多方动员，创新资金筹集渠道

    政府的投资是有限的，要改变政府 “独挑重担”的格局。在注意农村社区化建设的投入和国民经济增长相适应，逐步形成财政支农资金稳步增长的机制。立足于资源整合，创造出各级积极投资谋发展的环境，多渠道加大农村社区化建设资金的投入力度，缓解建设资金总量不足、供需矛盾突出的问题。

    与此同时，应加大农村社区化建设招商引资力度，广泛吸引社会资本和外资投入，走政府投资和市场融资相互结合的道路，建立并完善“以政府投入为引导，企业投入为主体，银行贷款为支持，广泛吸引社会投资”的多元化投融资机制。

    另外，建立激励社会力量支持农村建设的机制，通过市场机制的作用，激励厂矿、企业、机关、事业单位、学校、医院等社会力量，广泛地参与农村社区化建设。